基本案情

束某，某市某镇三城村党支部书记。许某，某市红太阳服饰有限公司法定代表人，中共党员。

某市红太阳服饰有限公司（以下简称“红太阳公司”）向当地政府和有关部门申请征用三城村城西村民小组的土地，并于2003年8月5日与城西村民小组签订“土地征用补偿协议”。根据协议：红太阳公司拟申请征地4.25亩，土地补偿费按12000元每亩，共计51000元，青苗补偿费按300元每亩，共计1275元，合计52275元。2003年12月1日，红太阳公司交给某市国土所各项费用122560元，准备办理土地征用手续，但因故未获批准。2005年7月，该公司的征地被批准，但因国家土地征用补偿费用标准提高，许某按政策规定将提高的土地征用补偿费用共计110720元，随同其他费用一并交入国土部门，后国土部门与劳动保障部门按政策规定将该笔土地征用补偿费用汇至三城村委会，由三城村委会按规定或协议处理。许某得知钱已经汇至三城村委会后，即与时任村党支部书记束某商量：土地征用补偿协议于2003年签订，村民不知道政策变化，不知道还可以补这么多钱，就按原协议（52275元）补偿，剩余的钱全部退给许某，以弥补他的损失，束某表示同意。之后，两人共同伪造村民签字、签订假补偿协议、并欺骗村会计平账后，将增加的土地征用补偿费用58445元退给了许某。

分歧意见

有关纪检监察机关在对束某、许某定性上，主要有以下两种不同意见。

第一种意见认为：束某的行为应定性职务侵占。束某利用其担任党支部书记的职务之便，伙同许某，将属于村民所有的土地征用补偿费用58445元占为己有，依据《中国共产党纪律处分条例》第98条的规定以职务侵占定性处理，许某属于共犯，也应以职务侵占定性。

第二种意见认为：束某的行为应定性贪污。束某利用其担任党支部书记的职务之便，伙同许某，将属于其管理的土地征用补偿费用58445元占为己有，依据《中国共产党纪律处分条例》第83条的规定以贪污定性处理，许某属于共犯，也应以贪污定性。

点评解析

我们同意第二种意见，即以贪污定性。分析理由如下：

一般情况下，基层组织中党员从事的是本基层组织的事务，不以国家工作人员论，只有在从事相应的特定工作事项时才具有国家工作人员的身份。本案中，束某作为三城村党支部书记，在增加的土地征用补偿费用尚未按照有关规定或协议处理前，其作为基层组织中党员协助政府对土地征用补偿费用的行政管理工作尚未完成，土地征用补偿费用的公款性质仍未改变，仍属于协助人民政府从事公务。因此，束某在管理该款项时具有国家工作人员身份。束某伙同许某，采用伪造村民签字、签订假补偿协议、指使会计平账等手段，将其管理的土地征用补偿费用58445元占为己有，应以贪污定性处理。

对于两人是否构成共同违纪应具体分析。根据最高人民法院《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第一条的规定，行为人与国家工作人员勾结，利用国家工作人员的职务便利，共同侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，以贪污罪共犯论处。借鉴该规定，许某身为党员，其虽不是国家工作人员，但与束某在本案中商议共谋，具有共同的主观故意，客观上利用束某的职务便利，共同实施了违纪行为。两人的行为互有分工、彼此联系，构成贪污行为的共同违纪。对于束某和叶某共同贪污的土地征用补偿费用58445元全部退给了许某，束某分文未得的情况，可在量纪时予以考虑。

随着我国城市化进程的加快和市场经济的快速发展，农村集体土地被大量征收、征用，围绕着土地征用补偿费所产生的违纪违法案件日益增多，对此类案件准确定性和恰当处理的关键是把握基层组织中党员对土地征用补偿费用管理的性质，即是否有协助人民政府从事行政管理的行为。

按照《中华人民共和国土地管理法》第47条的规定：征用耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中国共产党纪律处分条例》第95条第2款第4项“土地征用补偿费的管理”中的土地征用补偿费就是指此三项费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。”从上述规定可知，在此三项费用未分配前的管理行为属于协助人民政府从事的行政管理行为。但是，如果此三项费用依法处置后，对费用的管理行为应根据公务、自治事务的不同来决定基层组织的党员对土地征用补偿费用管理的性质。

根据土地管理法实施条例第26条的规定，土地补偿费归农村经济组织所有，土地补偿费在分配入村财务账后，即成为村集体财产，此时，基层组织中党员对土地征用补偿费用管理的性质应属于自治事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。根据土地管理法实施条例第26条的规定，地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，在分配后属于地上附着物和青苗的所有者自治，农村基层组织人员无权管理。根据土地管理法实施条例第26条的规定，征地安置补助费用的处置主要分为三种：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种费用在处置后不涉及基层组织中党员对土地征用补偿费用管理的问题。问题在于第一种情况，即需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，安置补助费在处置入村财务账后，该安置补助费虽然处置在村财务账上，但不属于村集体财产。此时，基层组织中党员对该土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为。

土地征用补偿费用，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费在处置前，基层组织中党员对土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞、窃取或骗取土地征用补偿费用应以贪污行为定性处理。土地征用补偿费用在处置后，基层组织中党员对土地补偿费管理的性质应属于自治事务，不属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞、窃取或骗取土地征用补偿费用应以职务侵占行为定性处理。基层组织中党员对安置补助费管理的性质，只有在“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的情况下，属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞、窃取或骗取土地征用补偿费用以贪污行为定性处理。

上述分析是在农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居民委员会等基层组织财务制度管理非常规范的情况下得出的结论。然而，现实生活中，不少基层组织的财务制度管理还欠规范，如对土地征用补偿费用未建立明细账，将土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费记在一起；分发给补偿对象的支出未建立明细账，把分发给土地补偿费对象、安置补助费对象和地上附着物与青苗的补偿费对象的支出记在一起，等等。有的基层组织党员往往就是利用财务制度管理混乱，账目不健全，巧立各种名目，侵吞土地征用补偿费用。因此，对出现上述问题，一般可以认定基层组织对土地征用补偿费用，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费未作处置，土地征用补偿费用的管理处于处置前的状态。此时，基层组织中党员对土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事的行政管理行为，其侵吞土地征用补偿费用应以贪污行为定性处理。